Правовой словарь: Административно-территориальное деление (устройство)

А Б В Г Д Е Ж З И К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Э Ю Я

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ (УСТРОЙСТВО) — разделение территории государства на административно управляемые части— административно-территориальные единицы. Географы изучают иерархию этих единиц, конфигурацию сети административно-территориального деления, логику районирования территории на административно-территориальные единицы и процессы изменения сети административно-территориального деления (устройства). К основным процессам изменения административно-территориального деления (устройства) относятся увеличение или уменьшение числа административных единиц, укрупнение (объединение мелких единиц в более крупные) и разукрупнение самих единиц. Эти изменения происходят в результате реформ административно-территориального деления (устройства), проведение которых диктуется текущими политическими потребностями государства (изменением политических принципов управления территорией и ее частями). Для России с ее огромной территорией административно-территориальное деление (устройство) и принцип устройства самого административно-территориального деления являются одной из главных основ ее государственности.

Указом Петра I от 18 декабря 1708 г. территория Российской империи была разделена на восемь губерний. Московская включала в себя территорию нынешней Московской области, значительную часть Владимирской, Рязанской, Тульской, Калужской, Ивановской, Костромской областей. Ингерман-ландская — нынешние Ленинградскую, Новгородскую, Псковскую, Тверскую области, южную часть Архангельской, запад Вологодской и Ярославской областей, часть нынешней Карелии (эта губерния в 1710 г. была переименована в Санкт-Петербургскую). Архангелогородская — нынешние Архангельскую, Вологодскую, Мурманскую области, часть Костромской области, Карелию и Коми. Киевская — Малороссию, Севский и Белгородский разряды, часть нынешних Брянской, Белгородской, Орловской, Курской, Калужской, Тульской областей. Смоленская охватывала нынешнюю Смоленскую область, часть Брянской, Калужской, Тверской, Тульской областей. Казанская — все Поволжье, нынешнюю Башкирию, Волго-Вятку, часть нынешних Пермской, Тамбовской, Пензенской, Костромской, Ивановской областей, а также север Дагестана и Калмыкию.

7 ноября 1775 г. Екатерина II подписала закон «Учреждения для управления губерний», в соответствии с которым размеры губерний были уменьшены, их число увеличено вдвое, ликвидированы провинции (в ряде губерний внутри них были выделены области) и изменена нарезка уездов. В среднем в губернии проживало 300—400 тыс. чел., в уезде — 20-30 тыс. чел. Процесс замены старых губерний новыми, которые стали называться «наместничест-вами», растянулся на 10 лет (1775-1785 гг.). За этот период были образова- ны 40 губерний и две области на правах губернии, в них было выделено 483 уезда. Динамика преобразования и разукрупнения старых губерний в новые была неравномерной: в 1780 и 1781 гг. появилось по семь губерний, в остальные годы — от одной до пяти.

С восшествием на престол Павла I было произведено временное укрупнение ранее созданных наместничеств, которые были официально переименованы в губернии. При этом указом от 12 декабря 1796 г. были упразднены губернии Олонецкая, Колыванская, Брацлавская, Черниговская, Новгород-Северская, Вознесенская, Екатеринославская, Таврическая обл., Саратовская, Полоцкая, Могилевская, Виленская и Слонимская (т.е. 13 губерний). Кроме того, было установлено новое разделение губерний на уезды, а число уездов сокращено, часть уездных городов переведена в заштатные.

Основные преобразования административно-территориального деления высшего звена Российской империи (губернии, области) завершились в 60—80-е годы XIX в. (а в Европейской части России еще раньше — в 1802—1803 гг.). После образования СССР, в 1922 г., возникла идея нового районирования страны, разработанная Госпланом. Ее суть состояла в замене старых губерний огромными советскими экономическими областями, разделенными последовательно на округа, районы и сельсоветы. Реформа началась с Урала, где была образована Уральская область (с центром в Екатеринбурге), объединившая четыре губернии. Вскоре на Северном Кавказе была создана Юго-Восточная область, вошедшая позже в огромный Северо-Кавказский край (с центром в Ростове-на-Дону).

В октябре-ноябре 1924 г. было осуществлено национально-государственное размежевание Средней Азии: Туркестанская АССР была выведена из состава РСФСР, а на ее территории возникли Узбекская ССР (с Таджикской АССР) и Туркменская ССР.

В 1925 г. на территории Сибири был создан Сибирский край с центром в Новосибирске. Были ликвидированы все губернии Украинской ССР, территорию которой разделили на 41 округ и Молдавскую АССР. В январе 1926 г. на востоке страны был образован третий край — Дальне-Восточный с центром в Хабаровске. В мае 1927 г. возник Северо-Западный край с центром в Ленинграде (вскоре он получил название Ленинградской области). В мае 1928 г. были образованы сразу три новые советские области — Центрально-Черноземная (центр — Воронеж), Средне-Волжская (центр — Самара) и Нижне-Волжская (центр — Саратов).

Последним шагом этой реформы стала в 1929 г. полная ликвидация губерний и создание областей и краев на оставшейся еще «непрорайониро-ванной» части страны (Центр и Европейский Север). Так были образованы последние большие области — Западная (центр — Смоленск), Ивановская Промышленная (центр — Иваново), Нижегородская (центр — Нижний Новгород), Центрально-Промышленная (центр — Москва) и Северный край (центр — Архангельск). В течение 1929—1930 гг. произошли небольшие изменения в составе национальных автономий, в основном входивших в состав областей и краев. В начале 1929 г. к Чеченской автономной области (АО) был присоединен Сунженский казачий округ, в июле 1929 г. в составе Северного края образован Ненецкий национальный округ, в январе 1930 г. Мордовский национальный округ Средне-Волжского края преобразован в Мордовскую АО.

Таким образом, в результате первой советской реформы административно-территориального (АТД) деления России осталось 40 единиц верхнего звена АТД, в том числе два типа крупных единиц — шесть областей и семь краев. За пределами этих единиц находились 10 АССР— Башкирская, Бурят-Монгольская, Дагестанская, Казахская, Кара-Калпакская, Карельская, Киргизская, Крымская, Татарская и Якутская.

В 1943 г. началась еще одна волна размельчения плохо управляемых областей. Она сопровождалась ликвидацией ряда автономий тех народов, которые были признаны «нелояльными». Так появились новые области: Ульяновская, Кемеровская, Курганская, Астраханская и Грозненская. На стыках соседних областей Центра и Северо-Запада возникли Калужская, Брянская, Костромская, Владимирская, Великолукская, Новгородская и Псковская области, а в Западной Сибири были образованы Томская и Тюменская области.

В 1944—1946 гг. в состав СССР вошли новые территории: Тувинская народная республика, которая получила статус автономной области, Южно-Сахалинская область, которая вскоре была включена в состав Сахалинской области, и Кенигсбергская область, переименованная в Калининградскую. В январе 1954 г. на окраинах ряда областей Центральной части России были образованы сразу пять новых областей, три из которых (Арзамасская, Балашовская и Каменская) оказались эфемерными и просуществовали лишь три года, а две остальные (Белгородская и Липецкая) существуют и поныне. Крымская АССР в составе РСФСР была преобразована в Крымскую область и передана Украине в 1954 г. Последующие изменения носили лишь «косметический» характер: в 1958 г. Бурят-Монгольская АССР, Усть-Ордынский и Агинский Бурят-Монгольские национальные округа потеряли в своем названии слово «монгольский»; Калмыцкая автономная область была выведена из состава Ставропольского края и преобразована в АССР; такой же реорганизации подверглась Тувинская АО, а Сталинградская область была переименована в Волгоградскую. По Конституции 1977 года все 10 национальных округов стали называться автономными округами.

После распада в 1991 г. СССР произошло еще несколько несущественных изменений АТД России: трем областям были возвращены старые названия, автономные республики (и некоторые АО) провозгласили суверенитет и стали именоваться «субъектами Федерации» (наряду со всеми единицами АТД первого уровня). В 1992 г. произошло первое после 1957 г. территориальное изменение в АТД — Чечено-Ингушская Республика была разделена на самостоятельные Чеченскую и Ингушскую республики.

Ныне субъектами Российской Федерации являются входящие в ее состав республики (государства), национально-территориальные или автономные государственные образования (автономная область, автономные округа), а также территориальные или территориально-государственные образо- вания (края, области, города федерального значения). Конституция России (ч. 1 ст. 65) содержит исчерпывающий перечень и официальное наименование всех субъектов Федерации.

В состав России входят:

21 республика (Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия — Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика — Чувашия);
8 краев (Алтайский край, Камчатский край, Краснодарский край, Красноярский край, Приморский край, Пермский край, Ставропольский край, Хабаровский край);
47 областей (Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Читинская область, Ярославская область);
2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург);
6 автономных округов (Агинский Бурятский автономный округ, Ненецкий автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ);
1 автономная область (Еврейская автономная область).

Федеральным конституционным законом от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ установлено,что с 1 января 2008 г. образуется новый субъект Российской Федерации — Иркутская область — в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (ст. 1), которые прекращают существование в качестве отдельных субъектов Российской Федерации с 1 января 2008 года (ст. 4).

Согласно Конституции Российской Федерации 1993 г. административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и территориальное устройство местного самоуправления в Российской Федерации — разные, хотя и близкие категории. Обе связаны с «пространственной» организацией власти. Только первая — с организацией государственной, а вторая — муниципальной власти. Границы муниципальных территориальных единиц могут совпадать с границами административно-территориальных единиц, а могут и не совпадать.

Основные вопросы статуса субъектов Российской федерации урегулированы Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Конституция России не исключает возможности изменения субъектного состава Федерации путем изменения статуса субъектов Российской Федерации, а также расширения ее субъектного состава. Во-первых, новый субъект Российской Федерации может быть образован на территории, входящей в состав одного или нескольких субъектов Федерации. Во-вторых, территория какого-либо государства может войти в состав Российской федерации. Конституция России закрепляет в пункте «б» ст. 71 в ведении Российской Федерации федеративное устройство. Однако изменение статуса субъекта Российской Федерации производится по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта. Границы между территориями субъектов Федерации могут быть изменены только по их взаимному согласию. Федерация по своему усмотрению изменять их не вправе.