Правовой словарь: Административный процесс

А Б В Г Д Е Ж З И К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Э Ю Я

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС в широком смысле слова — это установленный законом порядок рассмотрения и решения индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления, судами (общей юрисдикции или специально созданными) или специально уполномоченными на то органами (должностными лицами). В узком — производство по делам об административных правонарушениях и применении к правонарушителям административных взысканий. Иногда понятие административного процесса в узком значении толкуют не только как рассмотрение дел об административных правонарушениях и применении административных взысканий к виновным, но и как рассмотрение дел с применением мер административного принуждения. Профессор Д.Н. Бахрах выделяет три вида административных процессов:

административно-правотворческий — деятельность государственной администрации по принятию нормативных административных актов в порядке, установленном административно-процессуальной формой;
административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) — деятельность субъектов государственной исполнительной власти по принятию и исполнению оперативно-распорядительных, правонаделитель-ных и иных правоприменительных актов, направленных на организацию исполнения законов и иных правовых актов, осуществляемая в административно-процессуальной форме;
административно-юрисдикционный — деятельность субъектов государственно-исполнительной власти по разрешению споров между различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемая в административно-процессуальной форме.

Основные особенности административного процесса заключаются в том, что он является:

специфическим способом осуществления исполнительной власти;
динамическим понятием, ибо деятельность исполнительной власти реализуется в определенной последовательности;
исключительно юридической деятельностью, урегулированной процессуальными нормами;
деятельностью, с помощью которой и достигается юридический результат.

Административный процесс сложен по своей структуре, это обусловлено его объемом, охватывающим различные сферы исполнительной власти и многочисленные категории индивидуально-конкретных дел. В юридической литературе вопрос о перечне производств в административном процессе решался по-разному, хотя всегда основополагающим фактором являлась позиция автора по поводу объема и границ административного процесса. Сторонники традиционного юрисдикционного понимания процесса наполняли его структуру только производствами по спорам и принуждению в сфере исполнительной власти. Представители широкой трактовки включали в административный процесс производства как юрисдикционного, так и положительного характера, присоединяющие всю управленческую правоприменительную деятельность. Такой разнобой в теории имеет своим следствием недостаточную урегулированность этого вопроса на законодательном уровне. От того, насколько динамично решится проблема видов административного процесса, зависит кодификационная работа в области административно-процессуального права, а также эффективная деятельность всей системы исполнительной власти на благо личности, общества и государства в целом. Административисты очень часто сводят вопрос о структуре административного процесса к видам административных производств, в него входящих, группируя их по различным основаниям. Следует отметить обилие, многообразие процессуальных форм, реализующих управленческую деятельность органов исполнительной власти, которое предопределено тем, что в административном порядке разрешаются дела по применению соответствующих правовых норм почти всех отраслей материального права (исключением является уголовное право). Ряд авторов (Ю.С. Адушкин, В.Д. Сорокин, А.Б. Пешков, O.K. Застрожная и др.) отождествляют понятие «структура административного процесса» с понятием «виды административного производства», что представляется не совсем точным. В связи с этим заслуживает поддержки позиция ученых (В.М. Горшенева, В.Н. Протасова и др.), которые в понятие «структуры административного процесса» наряду с административными производствами включают два других элемента процессуальной формы: стадии административного процесса, а также характеристику соответствующей атмосферы разбирательства дела (процессуальный режим), т.е. принципы, действующие в административно-процессуальной сфере; средства и способы их реализации и реально сложившиеся гарантии.

Административный процесс нельзя ограничивать только сферой административной юрисдикции. Юрисдикционная деятельность является частью не только процессуальной, но и иной исполнительно-распорядительной деятельности; она осуществляется не всеми органами исполнительной власти, в связи с чем не может быть тождественной административному процессу. Нельзя отождествлять административный процесс с гражданским и уголовным процессами. Административный процесс связан теснейшим образом с исполнительно-распорядительной деятельностью государственных органов, а эта сфера не только нуждается в разрешении правовых споров и дел, связанных с применением мер принуждения, но и в подавляющем большинстве охватывает положительные действия, сопряженные с отправлением задач в области экономики, социального развития и культуры.

Общепризнанным в юридической науке является положение о том, что процессуальные нормы обеспечивают реализацию норм материальных и, наоборот, нормы права, закрепляющие порядок реализации материальных норм, представляют собой нормы процессуальные. Данное общетеоретическое положение без каких-либо исключений распространяется и на нормы административного права, что подтверждают ученые-административисты (в частности, В.Д. Сорокин, Ю.М. Козлов и др.). Безусловно, управленческая деятельность обладает творческим, активным характером, и нет никакого противоречия в том, что нормы процессуального права закрепляют динамику управленческой деятельности. Административный процесс — часть управленческой деятельности, а закрепление «статики» управленческой деятельности административным процессуальным правом вовсе не умаляет организующего, созидательного характера административно-правовых материальных норм.

Административный процесс — это также нормативно установленная форма упорядочения правовых документов (актов органов исполнительной власти), где раскрываются все особенности органов исполнительной власти: их многообразие и многочисленность; реализация, помимо федеральных законов, законов субъектов Федерации, актов исполнительной власти. Из вышеизложенного следует, что понятие управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности значительно шире понятия административного процесса и включает в себя наряду с правовыми и неправовые (организационные, материально-технические) отношения. Многие правовые управленческие отношения не подвергаются процессуальному регулированию (а лишь часть правотворческих, правонаделительных, юрисдикционных отношений).

Административный процесс теснейшим образом связан с материальным административным правом и является порядком реализации этих норм. Административный процесс — такая нормативно урегулированная деятельность (или порядок деятельности), в ходе осуществления которой рождаются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права и получающие характер административно-процессуальных правоотношений. Но соотношение материальных и процессуальных правоотношений не следует рассматривать как воздействие формы и содержания. Право и процессы имеют свою форму. Административный процесс без административного права беспредметен. Административное право без административного процесса бессильно, утверждают ученые. Безусловно, административный процесс отличается от процесса административного права, ибо первый подразумевает процесс рассмотрения индивидуальных дел не только административно-правового характера, но и других отраслей права. Административный процесс обслуживает нормы финансового, земельного и других отраслей права.